La riforma europea degli appalti, realizzata tramite la Direttiva 2014/24/UE, recepita nel nostro ordinamento dal D.Lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 e s.m.i., ha messo a disposizione per la prima volta alcuni strumenti atti a favorire lo sviluppo di soluzioni innovative. Il principale scopo di tali strumenti è quello di utilizzare la domanda pubblica come leva strategica secondo un approccio di tipo bottom up, guidando le imprese verso i fabbisogni della pubblica amministrazione non ancora soddisfatti dal mercato anche attraverso analisi di mercato e studi di fattibilità.
Gli strumenti messi a disposizione dalla normativa europea e nazionale sono:
- l'appalto pre-commerciale (Pre-commercial procurement, PCP)
- il partenariato per l’innovazione (Innovation Partnership, IP)
- l’appalto di soluzioni innovative (Public Procurement of Innovation, PPI)
L’appalto pre-commerciale, regolamentato dall’art. 158 del Codice degli Appalti, fa riferimento esclusivamente ai servizi di ricerca e sviluppo tecnologico (R&S), ovvero alla ricerca volta allo sviluppo di tecnologie nuove e non disponibili sul mercato: la R&S può coprire attività che vanno dalla ricerca, all'elaborazione di soluzioni, alla progettazione e messa a punto di prototipi fino allo sviluppo iniziale e la sperimentazione di quantità limitate di primi prodotti o servizi in forma di serie sperimentali.
Secondo l’articolato di cui all'art. 65 del Codice degli Appalti, le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori possono ricorrere al partenariato per l’innovazione nelle ipotesi in cui l’esigenza di sviluppare prodotti, servizi o lavori innovativi non può, in base a una motivata determinazione, essere soddisfatta ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato, a condizione che le forniture, servizi o lavori che ne risultano, corrispondano ai livelli di prestazioni e ai costi massimi concordati tra le stazioni appaltanti e i partecipanti. La principale differenza con gli appalti pre-commerciali è che in questo caso le amministrazioni si impegnano sin dal principio ad acquistare anche le forniture, i servizi o i lavori risultanti dalla ricerca e sviluppo.
L'appalto pubblico di innovazione, o appalto di soluzioni innovative, può essere lanciato quando la soluzione tecnologica necessaria per soddisfare il fabbisogno pubblico è già pronta per la commercializzazione sul mercato o prossima ad essa, ma sono necessarie attività di sviluppo e miglioramento incrementale dei prodotti o processi esistenti di cui si tratta. In questo caso, la pubblica amministrazione che acquista rappresenta l’early adopter (primo cliente) della soluzione innovativa esistente ma non ancora commercializzata su larga scala. L'appalto e le sue condizioni contrattuali terranno conto del fatto che attraverso tale formula contrattuale la stazione appaltante contribuisce a determinare una stabilizzazione degli standard di qualità della soluzione innovativa e, in relazione a ciò, può godere di condizioni vantaggiose sul prezzo offerto.
Oltre a quanto appena descritto, è opportuno ricordare che nell'ambito della dicitura appalti innovativi sono ricomprese anche attività riconducibili a novità a livello procedimentale, quali a titolo esemplificativo l’espletamento di appalti congiunti o transfrontalieri.